2021年10月，美國國防采辦大學在其《國防采辦期刊》中發(fā)文指出，國防采辦領域當前重點問題是經(jīng)濟可承受性與成本增長、工業(yè)生產(chǎn)力與創(chuàng)新、競爭機制、網(wǎng)絡安全、服務采辦、業(yè)務流程、采辦隊伍、國防業(yè)務系統(tǒng)、國防采辦與社會關系等9個方面，并認為“應有成本”（Should Cost）管理是改善重大國防采辦項目經(jīng)濟可承受性，實現(xiàn)裝備低成本發(fā)展的有效途徑。

美國國防采辦大學《國防采辦期刊》10月刊封面

一、“應有成本”的定義和內(nèi)涵

“應有成本”并不是一種全新的概念，美軍早在20世紀60年代開始就已經(jīng)在項目管理中嘗試該方法，包括B－2轟炸機、F－22戰(zhàn)斗機、C－17運輸機、T－6教練機、“全球鷹”無人機等。根據(jù)美國聯(lián)邦采辦條例（FAR）15．407－4條和聯(lián)邦采辦條例國防部補充條例（DFARS）215．407－4條定義，“應有成本”管理是一種對承包商現(xiàn)有能力、資產(chǎn)、管理水平、材料和設備開展審查的方法，目的在于削減不必要的資源投入，提高承包商生產(chǎn)效率，降低成本，形成可實現(xiàn)的合同價格談判目標。與“應有成本”相對應的是“將有成本”（Will Cost），也就是通常所說的“估算成本”。該方法是一種基于歷史經(jīng)驗的參數(shù)估算或類比成本估算。估算的是在正常情況下，完成一個采辦項目到底需要多少預算。應有成本審查并不是利用參數(shù)費用模型或者相似產(chǎn)品成本數(shù)據(jù)開展成本估算，也不是利用現(xiàn)有的成本構成和已經(jīng)發(fā)生的財務數(shù)據(jù)來預測未來的成本，而是對承包商的報價進行審查，找出不必要的資源投入，識別不合理的成本計算方法，對成本估算結果進行更真實的評估和修正。在重大國防采辦項目早期階段（如里程碑B），關于戰(zhàn)技指標的信息較少，成本估算需要以參數(shù)化估算關系式或類似項目類比信息開展，這就是“將有成本”估算，即建立“采辦項目基線”。隨著項目的不斷成熟（如里程碑C），需求不斷清晰，承包商通過與供應商的談判，原先的成本估算結果將得到修正，不斷逼近真實成本，這就是“應有成本”估算。

圖1  “應有成本”與“將有成本”的區(qū)別（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

與常規(guī)方法相比，“應有成本”管理方法具有以下優(yōu)勢：一是充分識別成本產(chǎn)生的過程；二是提供成本細節(jié)來支持合同談判；三是建立成本削減的基礎；四是通過可重復利用的設計來限制未來的設計更改；五是評估項目決策與權衡分析所帶來的真正影響。

二、“應有成本”的實施途徑

美軍認為，有效開展“應有成本”管理的前提條件是：（1）產(chǎn)品已經(jīng)進入批產(chǎn)階段，并且未來仍有一定的產(chǎn)量需求；（2）產(chǎn)品的成本正在不斷上升；（3）工作分解結構（WBS）或產(chǎn)品分解結構（PBS）較完備，且不會有重大變化；（4）“應有成本”管理團隊應由項目管理、合同管理、成本分析、系統(tǒng)工程和綜合保障等人員構成。。根據(jù)美國國防部新版5000．85指示《重大能力采辦》規(guī)定，所有的重大國防采辦項目都需要開展“應有成本”管理，在里程碑A／B／C節(jié)點審查和研制建議征求書評估以及大批量生產(chǎn)決策時，都需要開展“應有成本”估算，建立“應有成本”基線，并由里程碑決策當局審批。同時，“應有成本”管理也是美國防部更佳購買力（Better Buying Power）計劃的核心內(nèi)容，寫入美國防部5000．02指示《適應性采辦框架的運行》。美軍認為，建立“應有成本”基線的實施途徑是在不降低項目價值的前提下，通過成本效益分析，制定可操作的成本節(jié)約措施，即“應有成本計劃”（SCI），用于指導后續(xù)成本降低（流程見圖2）�！皯�有成本計劃”是一組“有形且可執(zhí)行”的項目計劃，將成本降低到采辦項目成本基線以下，之間的差額可以重新分配用于其他無資金支持的計劃或投資組合項目，從而增加政府的購買力。

圖2  “應有成本”管理實施途徑（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

三、“應有成本”的實施效果

2011年4月，美國防部在更佳購買力的框架下，進一步發(fā)布了實施應有成本審查的補充指南，提出三種應有成本審查方法，包括：（1）詳細的自下而上的分析；（2）識別項目成本估算中可以削減的成本項目；（3）開展競爭性合同談判。同時，選取18個重大裝備采辦項目進行試點推行（詳見表1）。表1  美軍實施“應有成本”審查的試點項目

按照應有成本審查程序，美國防部利用魚骨圖、帕累托曲線或柱狀圖分析、行動計劃和里程碑決策等持續(xù)流程優(yōu)化技術以及國防采辦大學項目經(jīng)理工具包等分析工具，采用執(zhí)行多年采購合同、在簽訂合同之前進行應有成本談判、加快項目進度、實現(xiàn)加速交付和調整生產(chǎn)計劃、實現(xiàn)基于性能的維修保障以及制造良好的競爭環(huán)境等審查方法，得到了良好的應有成本審查結果（詳見附表1）。按照美國防部的說法，該方法可以使裝備系統(tǒng)級成本降低約5％～15％，系統(tǒng)級成本降低約40％。美國政府問責署在2016年武器系統(tǒng)評估年報中分析了美國防部自2011年實施“應有成本”管理以來的成本節(jié)約情況，認為在評估的43個重大國防采辦項目中，39個已經(jīng)進行了“應有成本”分析，其中35個項目預計可以實現(xiàn)成本節(jié)約350億美元以上，并已實現(xiàn)了其中約210億美元的成本節(jié)約。其中，15個項目通過合同談判實現(xiàn)，12個項目通過設計權衡來平衡可承受性和能力實現(xiàn)，7個項目通過研發(fā)和作戰(zhàn)試驗效率提升實現(xiàn)。

四、幾點啟示

美軍自2010年以國防部指南的形式推行“應有成本”方法，在裝備成本增長控制方面取得了顯著效果。我軍在裝備建設的各個層面持續(xù)開展成本審查工作，可以在制度建設、隊伍建設、激勵機制等方面進一步優(yōu)化，大致如下：

一是適應大批量采購階梯降低策略，推行“應有成本”審查。從美國推行更佳購買力和“應有成本”管理工作的經(jīng)驗來看，自2010年9月發(fā)布首個指南以來，國防部先后發(fā)布了6份關于實施“應有成本”審查工作的指南，并均以國防部長簽署的形式正式下發(fā)至軍種和承包商。推行武器裝備費用管理的新舉措，需要裝備主管部門在相關政策制度中增加實施“應有成本”審查的要求，明確裝備項目在立項論證或工程研制開始時開展“應有成本”估算，設定基線，并在研制里程碑節(jié)點考核、工程轉階段、鑒定定型等開展迭代評估。

二是適應裝備價格人才隊伍建設需求，組建穩(wěn)定的軍地審查團隊。美軍上世紀60年代曾推行過“應有成本”方法，并取得了初步成果，但由于當時裝備成本／價格分析技術尚處于起步階段，人才儲備有限，在全面推廣時并沒有達到預期目標。時至今日，美軍在裝備技術經(jīng)濟性分析領域的知識儲備和人才儲備都達到了一定水平，故重新推行 “應有成本”審查，并實現(xiàn)了相當可觀的成本節(jié)約。扎實推進應有“成本審查”管理工作，審查人員團隊需要相對固定。同時，審查人員必須具備過硬的綜合能力，包括成本估算、凈收益管理、供應鏈管理、成本／價格分析、項目管理、合同談判和合同管理等。由于上述經(jīng)驗和技能需要通過幾年甚至十幾年的實踐積累，人才因素是推廣“應有成本”審查工作的重點之一，也是開展好成本控制審查類工作管理的基本保障。

三是適應新時代裝備現(xiàn)代化管理建設需求，實行適當?shù)募�勵機制。美軍按照現(xiàn)行的“應有成本”激勵機制，如果項目團隊內(nèi)部使用“應有成本”方法實現(xiàn)成本節(jié)約，項目經(jīng)理、合同管理員、政府資產(chǎn)管理員、技術代表、成本分析員、項目工程師、審計員、后勤人員和財務人員等都會得到相應的獎勵，并且有著詳細的獎勵金額算法，這對相關人員推進“應有成本”的積極性，起到了較好的促進作用。因此，為了達到“應有成本審”查預期的效果，建議對軍地雙方的成本審查人員和項目主管實行適當?shù)募�勵機制。

附表1  美國防部“應有成本”審查效果

（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心 張海濤）                          

本篇供稿：財經(jīng)研究研究所