先來看一張圖：

2020年中國主要城市土地財政依賴度排行。

然后，我們再來看另一張圖：

過去6年國有土地出讓金收入的增速情況。

簡單說，按照月度累計值計算，2022年的2／3／4月份，地方政府賣地收入的年化增速分別是－29．5％、－27．4％和－29．8％。不出意外的話，5月份的數(shù)據(jù)有可能與此類似或更糟糕。

賣地收入銳減，政府該如何搞錢？

更進一步，如果土地財政收入的下降不是短期內(nèi)的現(xiàn)象，而是一種長期的趨勢，政府有可能在財稅政策方面，做出什么變革？它們分別又有什么影響？

1840年左右的美國聯(lián)邦政府，就遇了類似的情況。

1835年－1836年，出售土地的收入，占了美國聯(lián)邦政府財政收入中的近一半。依賴賣地收入，聯(lián)邦政府幾乎徹底償還以前的國債，應(yīng)對各種開支也綽綽有余。

數(shù)據(jù)來源：《美國財政史》。

根據(jù)美國憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府擁有獨立課稅權(quán)，各州將進口的關(guān)稅，讓渡給聯(lián)邦政府，作為聯(lián)邦政府的主要收入。另外，聯(lián)邦政府可以課征酒稅等間接稅，而各州政府則主要課征財產(chǎn)稅、人頭稅等直接稅。

獨立之初的美國，關(guān)稅收入在聯(lián)邦政府財政收入中的占比，一直都在80％以上；直到，1833年左右土地財政的崛起（1812年－1815年關(guān)稅收入銳減的原因是第二次美英戰(zhàn)爭，導致了英國海軍封鎖了美國海岸）。

數(shù)據(jù)來源：《美國財政史》。

當土地財政收入銳減之時（1837－1847），美國財政支出的主要項是海軍和陸軍的軍費，這些支出基本是剛性的（下圖中1843年收入和支出同時銳減，是因為聯(lián)邦政府將原來的日歷年財政年改為7月1日至次年6月30日，所以只有半年的數(shù)據(jù)），每年的變化并不大。

數(shù)據(jù)來源：《美國財政史》。

既然支出是剛性的，在收入銳減的情況下，美國政府不得不再度選擇發(fā)行國債，由此也導致了美國債務(wù)規(guī)模再次大幅度增加——此前的1812年－1815年和此后1861年債務(wù)暴漲，都是因為戰(zhàn)爭，這是美國歷史上第一次非戰(zhàn)爭原因而導致的債務(wù)大增（見下圖）。

數(shù)據(jù)來源：《美國財政史》。

伴隨著土地私有化和歐洲移民源源不斷的到來，1850年之后，美國關(guān)稅收入大幅度增加，聯(lián)邦政府的收入基本得到了保證，不需要增加更多債務(wù)，美國政府也基本可以應(yīng)付開支。

然而，隨著1861年美國內(nèi)戰(zhàn)的到來，支出飛速增長，錢就越來越不夠用了，幾乎所有政府搞錢的手段，都被利用起來，首當其沖的，就是聯(lián)邦政府借債規(guī)模的迅速增長。

數(shù)據(jù)來源：《美國財政史》。

1860年之前，美國聯(lián)邦政府債務(wù)最高的時候，也就在1億美元左右。而戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，在短短的5年時間里，聯(lián)邦債務(wù)就暴增到了27億美元，增長了27倍。聯(lián)邦政府債務(wù)，此后再也沒有低于過15億美元的規(guī)模。

內(nèi)戰(zhàn)是美國本土有史以來最殘酷的戰(zhàn)爭，南北雙方幾乎耗盡自己的力量，來打擊對方的有生力量。短短5年時間，超過10％的20－45歲北方男人在戰(zhàn)爭中戰(zhàn)死，而南方更是有超過30％的青壯年男人戰(zhàn)死。這種死亡率，即便放在世界范圍內(nèi)的戰(zhàn)爭中，都會讓人不寒而栗。

戰(zhàn)勝之后，北方軍對南方進行了殘酷無情的掃蕩，戰(zhàn)后還在南方施加了嚴厲的軍事管制。

在這樣一場殘酷的戰(zhàn)爭中，剛一開戰(zhàn)，為籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費，經(jīng)國會通過，聯(lián)邦政府就對年收入在800美元以上的個人，征收3％的個人所得稅，這是美國第一次直接對收入征稅。

1862年，對個人所得稅法進行了修改，規(guī)定對那些年收入超過1萬美元的個人，稅率提高到5％，從而使個人所得稅，變得具有累進性。

1863年，根據(jù)美國憲法規(guī)定，除抬高關(guān)稅之外，聯(lián)邦政府又迅速開征了酒類稅、飲料稅、煙草稅、制造業(yè)稅、特許經(jīng)營稅、銷售稅等，或者在原有稅率基礎(chǔ)上加碼。

要知道，在內(nèi)戰(zhàn)之前聯(lián)邦政府存在的70年間，美國的聯(lián)邦政府規(guī)模一直極小。除兩次美英戰(zhàn)爭債務(wù)支出、海軍和陸軍的軍費支出（含退伍老兵支出）之外，包括了所有政府官員薪水支出，聯(lián)邦政府的內(nèi)政＋外交支出總和也就200萬美元左右。

在這種情況下，美國政府整體的稅收水平，一直都很低，關(guān)稅加上土地出售收入足以應(yīng)付一切。沒有公司稅收，也沒有個人稅收——但，內(nèi)戰(zhàn)改變了一切，聯(lián)邦政府萬稅，美國變成了一個高稅負國家。

為了應(yīng)對美國內(nèi)戰(zhàn)支出，聯(lián)邦政府甚至想出來了直接印鈔的絕技，這就是著名的“綠背鈔”。

1862年2月，林肯政府頒布了《法幣法案》，授權(quán)財政部發(fā)行1．5億沒有黃金支撐的紙幣。因為這種紙幣背面是綠色的，所以被稱為“綠背鈔票（Greenback）”。根據(jù)法案，除了不可支付海關(guān)關(guān)稅和國債利息外，綠背紙可支付一切公私債務(wù)，包括政府其他稅收；更可以用來支付士兵工資。

因為戰(zhàn)事吃緊，1862年和1863年，政府又兩次發(fā)行了1．5億美元的綠背紙，戰(zhàn)爭期間總共發(fā)行了4．5億美元的綠背鈔。

無抵押紙幣發(fā)行，并非毫無代價——憑空發(fā)行的4．5億美元綠背紙，占了當時全部流通貨幣的一半，導致了嚴重的通貨膨脹問題，1861至1864年北方的物價，整體上漲了74％。

在發(fā)債、增稅、印鈔等一系列“搞錢”措施的幫助下，美國聯(lián)邦政府的財政收入，開始從千萬美元這個級別上暴增。到了戰(zhàn)爭結(jié)束之后的1866年，美國聯(lián)邦財政收入達到了驚人的5．6億美元。

表格來源：《美國財政史》。

表格來源：《美國財政史》。

1865年，美國內(nèi)戰(zhàn)以北方聯(lián)邦政府的勝利而告終。

隨著戰(zhàn)爭結(jié)束，對于財產(chǎn)和收入征稅很快在民眾中激起了激烈的反對。有鑒于此，到了1872年，國會通過法案，取消個人所得稅、特許經(jīng)營權(quán)稅、銷售稅和總收入稅以及遺產(chǎn)稅。

但是，就整體而言，政府權(quán)力一經(jīng)擴大，就極難縮小，政府收入一旦增加，就很難下降。1861年擴大的國內(nèi)消費稅的課征范圍和稅率，大部分都保留了下來，由此使得關(guān)稅收入，在美國在聯(lián)邦政府收入體系中的重要性，出現(xiàn)了歷史性的下降，在很長一段時間里，也就占到聯(lián)邦政府收入的50％左右。

內(nèi)戰(zhàn)不止影響了美國的稅收體系，也深刻影響到了美元的發(fā)行體系。

內(nèi)戰(zhàn)之前，除了流通中的金幣和銀幣之外，所有美元紙幣的發(fā)行，都是各家銀行根據(jù)自身的黃金和白銀儲備而發(fā)行，標準并不統(tǒng)一。

1863年，在戰(zhàn)爭最緊要的年頭，為保證綠背紙和國債發(fā)行，林肯簽署了《國民銀行法案》。該法案授權(quán)政府批準的國民銀行，發(fā)行統(tǒng)一標準的銀行券——美元紙幣，而且，可以把政府債券而不僅僅是黃金，作為美元紙幣發(fā)行的儲備金。

統(tǒng)一的美元紙幣，就是從這個法案才誕生。

在這份法案中，聯(lián)邦政府鼓勵當時高達1000多家發(fā)行美元的國民銀行進行合并。雖然并沒有規(guī)定，人們必須使用國民銀行發(fā)行的標準美元紙幣，但因為得到聯(lián)邦政府的支持，合并后的國民銀行，相比其他銀行資產(chǎn)規(guī)模更大，存款準備金率更高，貸款標準更嚴格，其發(fā)行的美元紙幣，信譽要遠遠好于其他的中小銀行。

更要命的是，聯(lián)邦政府還對非國民銀行發(fā)行紙幣額外征收10％的重稅，這很快導致了非國民銀行退出紙幣發(fā)行領(lǐng)域。其他銀行為了發(fā)展業(yè)務(wù)，也不得不在國民銀行開立存款賬戶，從而變成了大型國民銀行的從屬銀行。

是的，你可以理解，1862年之前，除了標準銀幣和金幣之外，并沒有一種標準的美元紙幣。而林肯的這個法案，則是打算逐步統(tǒng)一美元紙幣。不僅如此，法案還第一次確認，可以采用國債作抵押而印刷美元。這意味著左腳踩右腳的信用紙幣發(fā)行模式，由此開始。

更進一步，在林肯的法案頒布之前，美國國債雖然在國際上很有信譽，但國內(nèi)卻并沒有統(tǒng)一的美元國債市場，美國聯(lián)邦政府必須到國際市場上借錢。而這個法案，確立了美國即將形成自己的國債市場，國債融資可以免受國際金融財團苛刻條件的限制。

位于美國本土的、統(tǒng)一的美元國債市場，也由此誕生。

全球最強大的金融市場，從此開始在美國本土上生長，而在這一套金融體系的支撐之下，從1865年到1894年，短短的30年間，美國成長為全球第一大工業(yè)生產(chǎn)國。

1860年內(nèi)戰(zhàn)之前，美國工業(yè)生產(chǎn)總值還不到英國的一半；而到了1894年，美國的工業(yè)生產(chǎn)總值，已經(jīng)躍進到了世界首位，相當于英國的2倍，法國的3倍，接近全球工業(yè)生產(chǎn)總值的1／3；到了1913年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前，更是超過了英，法，德，日四國的總和。

同樣是在1913年，美國的人均國民收入超過英國，成為世界上最富裕的國家。紐約的股票交易所成為世界上規(guī)模最大的交易所，紐約取代倫敦成為全球最大的金融中心……

面對已經(jīng)富裕起來的美國人，不多征一點兒稅，好像有點兒對不住他們。

1909年，美國聯(lián)邦政府首次面向企業(yè)，開征企業(yè)所得稅；

1913年，面對歐洲大戰(zhàn)陰云，聯(lián)邦政府再次對個人開征所得稅；

1917年，美國參加第一次世界大戰(zhàn)，在加征所得稅的同時，開征遺產(chǎn)稅和贈予稅、股本稅；

……

一開始，這些稅的收入還不高，但第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，大大增加了這些稅收的征收力度。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后10年，到了1928年，美國大蕭條爆發(fā)前夕，聯(lián)邦政府個人所得稅收入，已經(jīng)高達9億美元，從公司所得稅中的收入更是高達13億美元，各自都遠遠超過了原本財政體系中最重要的關(guān)稅收入。

表格來源：《美國財政史》。

大蕭條爆發(fā)前夕，個人所得稅、公司所得稅加上遺產(chǎn)稅，已經(jīng)占到美國聯(lián)邦財政收入近60％。

因為最初的美國憲法，只允許聯(lián)邦政府征收關(guān)稅、消費稅之類的間接稅，并不允許直接開征財產(chǎn)稅，所以，為了對財產(chǎn)直接征稅，1913年美國國會特意批準了憲法第16條修正案。該修正案授予國會：

“對任何來源的收入，規(guī)定并征收所得稅，所得稅收入不必按比例分配于各州，也不必考慮任何人口普查或統(tǒng)計�！�

要知道，除了1789年美國憲法生效前后，200多年來，美國憲法總的修正案也只有16次，其中還有幾次修正案，就是為了推翻前面的修正案。

就這樣，以第一次世界大戰(zhàn)為分界線，美國聯(lián)邦的財政收入，逐漸從關(guān)稅、土地收入為主，轉(zhuǎn)變到了以個人所得稅、公司所得稅為主。這一體系一直持續(xù)到今天。

美國建國之后100年的聯(lián)邦財政收支經(jīng)驗表明：

當賣地收入銳減，鑒于政府中短期的支出基本是剛性的，所以，其第一個反應(yīng)，一定是趕緊發(fā)行更多債券來彌補收入差距。

不過，發(fā)行債券彌補政府收入差距并非長久之計，因為這些債券始終是要償還的。就中長期而言，政府最根本的思路，還是開源（節(jié)流是不大可能的）——征收其他稅賦。

最有可能的，是直接對財產(chǎn)和收入征稅，而不是采用間接稅。

不過，收稅這事兒，說白了就是“拔鵝毛的藝術(shù)”。按照《人民日報》的說法，最好就是：

“既把鵝毛拔下來，又不讓鵝叫喚�！�

針對財產(chǎn)和收入直接征稅，尤其是民眾最主要的財產(chǎn)和收入征稅（如房產(chǎn)稅、股票稅等），必然會導致民眾的普遍反對，除非面臨著戰(zhàn)爭風險，否則該稅種一定會面臨長期的反復。

例如，美國的個人所得稅制度，就經(jīng)歷了長期的反復。

美國1913年確定征收個人所得稅，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之后，個人所得稅最高邊際稅率暴漲至70％以上，也就是說，高收入人群的收入有70％可能會被征稅。

第一次世界大戰(zhàn)之后，美國個人所得稅最高邊際稅率降至30％以下。但隨著大蕭條的來臨，個人所得稅最高稅率再次暴漲到60％以上。

1942年，美國參加第二次世界大戰(zhàn)。

1943年，美國國會確立了凡有收入，必須納稅的原則，所得稅的稅基不斷擴大，而所得稅稅種也隨之增加。政府甚至開始強制從工資單上扣除個人所得稅，個人所得稅最高稅率高達94％。

到了1945年，美國個人所得稅納稅人群超過5000萬，幾乎囊括了所有參與工作的人群，其中最高個人所得稅稅率，依然維持在90％以上（見下圖）。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束近20年之后，美國個人所得稅最高稅率才下降到70％左右的水平。

具體說到中國，廈門大學趙燕青教授，對政府土地財政研究特別深入，按照他的說法：

過去40年，中國是土地金融；

未來40年，中國才是土地財政。

這句話啥意思呢？大家自己體會吧！

本文為美國土地財政系列最后一篇文章。

       原文標題 : 賣地收入崩潰，政府會如何搞錢？